证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
由常住地提供基本公共服务，推动公共服务“随人走”，这不仅是我国优化民生保障制度设计的重大政策取向，更是直接关乎我国超10万亿元中央财政对地方转移支付资金的统筹分配。
近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》），要求加强财政转移支付保障。在受访专家看来，《实施意见》的出台标志着我国转移支付制度加快转向“常住人口导向、财力与事权精准匹配”的新阶段。为进一步促进基本公共服务均等化，中央财政对人口流入地的转移支付规模或进一步扩大，转移支付的资金分配机制将迎来显著调整。
重构转移支付分配机制
财政转移支付以地区间基本公共服务均等化为主要目标，为均衡地区间财力配置、引导加大基本公共服务投入和保障国家重大政策落实等提供了重要制度保障。在近年财政收支紧平衡的背景下，中央财政对地方财政转移支付规模已连续三年超过10万亿元。
这笔与居民切身利益息息相关的资金，主要采用因素法分配。近年来，财政部门不断完善转移支付资金分配机制，并逐步加大常住人口因素的权重。财政部曾在2025年答复全国人大代表建议的函件中透露，将“重点考虑常住人口因素和各地公共服务成本差异”。
虽然“钱随人走”的转移支付改革方向早已敲定，但受访专家告诉记者，转移支付分配机制仍主要依据户籍和历史基数。“以均衡性转移支付为例，该项目虽已考虑常住人口因素，但其分配逻辑主要基于历史基数来计算，未能充分反映人口大规模、动态流动所带来的变化。这导致人口流入地在公共服务规模持续扩大、财政支出压力上升的同时，转移支付的增长却未能同步跟上。”上海国家会计学院现代产业发展研究中心副主任钟世虎对证券时报记者说。
西南政法大学经济法学院教授王婷婷向记者直言，户籍制度与公共服务挂钩的传统模式尚未完全打破，是推进转移支付分配机制改革的一大阻碍。同时，各地公共服务供给能力的差异、人口流动数据更新的快慢，也会影响到改革进程。
《实施意见》的出台，释放出我国将逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素的信号。王婷婷认为，在新规支持下，我国转移支付制度的核心分配依据将迎来加速重构，常住人口规模、公共服务成本差异、地方财力缺口将作为未来转移支付测算的核心因子。
适度扩大规模“投资于人”
目前，我国财政转移支付主要以不指定具体项目、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。2025年，我国一般性转移支付规模超9万亿元，通过强化地方财力保障，促进地区间基本公共服务实现均等化。此外，履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域中央财政支出责任的共同财政事权转移支付，也暂列入一般性转移支付。
为进一步推行由常住地提供基本公共服务，《实施意见》明确要求“加强财政转移支付保障”。“中央对人口流入地的转移支付规模可能进一步扩大，而总规模的增长不会影响到财政可持续性。”钟世虎表示，扩大转移支付规模并非无源之水，而是基于“投资于人”战略举措，是推动经济高质量发展的长远之计，将为未来的财政收入增长提供基础。
“‘加强保障’并非简单扩大转移支付总规模，而是在规模适度、有序增长的前提下，重点提升财政资金对常住人口公共服务的保障能力。”王婷婷强调，中央对地方转移支付将对人口流入集中、公共服务增支压力大的地区予以针对性、结构性加力。
随着资金分配制度优化，钟世虎预计，在一般性转移支付项下，“均衡性转移支付”和“县级基本财力保障转移支付”等此前主要基于户籍人口、财政供养人员、历史基数等因素进行分配的项目或迎来显著调整。
此外，属于专项转移支付项的“义务教育薄弱环节改善与能力提升补助资金”“基本公共卫生服务补助资金”“城镇保障性安居工程补助资金”等事关基础民生的专项资金，其未来的申请与拨付或进一步关联随迁子女等群体。
厘清人口流入地
与流出地支出责任
财政转移支付包括中央对地方的转移支付以及地方上级政府对下级政府的转移支付。长期以来，建立健全省以下转移支付体系，始终是省以下财政体制改革的重要一环。
随着《实施意见》鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持，人口流入地和流出地的地方财政格局也将迎来改变。
长期以来，人口流出地与流入地在共同支出责任分担上存在诸多模糊地带，例如随迁子女的义务教育经费、常住老年人养老服务与残疾人照料、保障性住房建设与运营支出等。
“以随迁子女义务教育经费为例，随迁子女在人口流入地就读，经费由流入地垫付，但中央与省级转移支付未精准匹配实际增量，也未明确人口流出地是否应对补偿。”王婷婷指出，实践中，由于支出责任多集中由人口流入地承担，人口流出地责任未明确体现，容易形成权责不对等、区域财力不均的现象。
钟世虎建议，推动财政转移支付“钱随人走”的全流程信息化。依托“全国社保与公共服务信息平台”，建立事中、事后的“自动化结算”机制：当一个人流动时，其基本公共服务相关的财政责任，应在信息平台触发相应的资金划转或额度转移请求，由中央财政通过年终结算或预拨付的方式，在人口流入地和流出地之间进行“多退少补”的自动化结算。
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